權(quán)力過分集中是信訪困境根源
當前信訪制度遭遇困境已經(jīng)成為體制內(nèi)外的共識，但這種困境究竟如何產(chǎn)生，以及如何走出困境，則分歧較多。有人提出取消信訪制度，有人認為需要加強信訪部門的職權(quán)，還有的認為只要改“屬地原則”為“誰引發(fā)誰負責(zé)”即可解決問題。筆者認為，信訪制度逐漸扭曲甚至異化的原因當然很多，但其實質(zhì)上凸顯的是社會利益整合機制缺失與利益結(jié)構(gòu)失衡的問題。僅僅靠信訪制度來解決這個問題，在很多情況下無異于緣木求魚。
為什么信訪不能解決好這些利益訴求和問題呢？其原因并不在于信訪本身，而在于我們權(quán)力的科層結(jié)構(gòu)。一般來說，信訪無效分為這么幾類情況：
第一類是應(yīng)該解決但基層政府不愿意解決。比如地方政府決策失誤、執(zhí)行不力，或地方行為直接導(dǎo)致的利益糾紛，在這種情況下，地方政府往往會理性權(quán)衡其收益和成本。如果改正錯誤的成本很高，即其自身既得利益受到很大損害，而上級的懲罰成本很小，那么就會置之不理，或采取勸訪、截訪甚至強制手段對上訪人員進行阻止。
第二類是不應(yīng)該解決而基層政府也沒有解決。不排除個別社會成員個體提出不合理的訴求，或者超過了合理的界限，漫天要價。在這種情況下，地方政府作為當事人或者矛盾的直接處理者，也往往陷入說不清的尷尬境地，因為政府既是公權(quán)力掌握者，又是解決問題的當事人，公民找政府說理，政府卻無處找人說理，兩者之間沒有置身事外的第三方。
第三類是無法解決因而基層政府沒有解決。例如上級主導(dǎo)的動遷、國家級省級重點工程項目、改革開放前的歷史遺留問題、政策分歧問題等，最后卻必須由信訪、維穩(wěn)部門和基層政權(quán)予以化解和平息。他們沒有能力解決超越其權(quán)限的問題，而上級政府又要求下級政府以“維穩(wěn)”的方式應(yīng)對公民的現(xiàn)實訴求，結(jié)果變成由下級政府來糾正或調(diào)整上級政府的決策或“失誤”。
可以說，現(xiàn)有的信訪體制在某種程度上造成了“應(yīng)該基層解決的問題沒解決、不應(yīng)該由基層解決的問題又強令基層解決”的尷尬境地。這種尷尬是權(quán)力集中的必然產(chǎn)物。從國家和社會來說，權(quán)力集中于國家，缺乏有社會公信和權(quán)威的第三方主體進行矛盾自糾和自我化解，使得所有問題都涌向國家，必然超過其承載能力。從政府系統(tǒng)內(nèi)部來說，權(quán)力集中于上級，公民總期望上級出面施壓，層層向上就到了中央，而中央又無力面對所有問題，故而一刀切地進行考核。而真正需要解決的體制、機制和政策問題，則大家往往都視若無睹，刻意回避。最后不僅問題沒有解決，訪民不滿意，到京上訪數(shù)量越來越多，基層工作人員也不滿，“維穩(wěn)”經(jīng)費越來越高，大家都感覺到委屈。更有甚者，部分社會成員利用現(xiàn)有的考核制度進行“牟利”，不寄希望于問題的解決(或者問題已經(jīng)解決)，而寄希望于地方政府“花錢”買太平，完全走到了制度設(shè)計初衷的反面。
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